Выдержка из работы:
ВВЕДЕНИЕ
Государственная администрация в повседневной деятельности создана для достижения важной цели - реализации внешних функций государства [28. C. 3]: в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органы всех ветвей власти стремятся не допустить снижения общественных отношений.
При этом окружающая природная среда, как необходимый элемент существования жизни, является одним из основных объектов управленческой деятельности:
- она (природа) создает условия для жизнедеятельности человека, следовательно, имеет определенный интерес со стороны индивидов;
- этот интерес способен вести к злоупотреблениям в силу желательной возможности обладания огромной материальной базой, возможности получения прибыли, поскольку природные ресурсы являются благом, которое всегда будут востребовано и на которое практически никогда не падает спрос.
В этих условиях публичная власть призвана оказать воздействие на общественные отношения, чтобы соблюсти баланс интересов как субъектов, эксплуатирующих природу (например, осуществляющих добычу полезных ископаемых), так и третьих лиц.
Такая возможность обеспечивается публичным характером власти, ее возможностей в сфере государственного управления, а также ее оперативностью и обладанием монополией на государственной принуждение. Именно исполнительная власть "создает гармонию действий субъектов управленческих отношений, поддерживает их дисциплину; на ее основе акты применения права становятся обязательными и обеспечиваются всеми средствами, которыми обладает... государство..." [38. C. 19].
Основной целью выпускной квалификационной работы является исследование правового регулирования системы государственного управления в области природных ресурсов на примере Челябинской области.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
- рассмотрение структуры органов государственного управления в области природных ресурсов.
- исследование правового положения Министерства природных ресурсов и экологии РФ в системе органов исполнительной власти.
- характеристика полномочий и организации деятельности Министерства природных ресурсов и экологии РФ.
- изучение основ управления в области охраны окружающей среды.
- характеристика признаков и функций государственного управления.
-характеристика государственного экологического надзора и контроля.
- рассмотрение проблемных вопросов системы государственного управления и судебной практики.
Нормативной основой выпускной квалификационной работы являются: Конституция Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты всех уровней правового регулирования.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели использовались традиционные положения диалектического способа научного познания, а также современные методы: логический анализ и синтез, системный, нормативно-логический анализы, сравнительное правоведение, правовое моделирование и прогнозирование, экспертный опрос, наблюдение.
Структура выпускной квалификационной работы. Настоящая работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списков нормативных актов, судебной практики и специальной юридической литературы, использованных в процессе работы над указанной тематикой.
О правах государственных инспекторов в области охраны окружающей среды говорится в Законе об охране окружающей среды, Постановлении Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха", в Правилах осуществления государственного экологического контроля.
Во многом предложенные названными нормативными правовыми актами перечни схожи.
Так, все они являются открытыми: государственные инспекторы вправе "осуществлять иные определенные законодательством полномочия".
В каждом из них за инспектором закреплены такие права, как:
- посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности;
- знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
- проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
- проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование обусловило некоторые основные выводы, представленные ниже.
В науке под государственным управлением понимается определенный вид деятельности, совершаемый в интересах достижения общественно значимых целей.
В Российской Федерации основой деятельности органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды является Конституция Российской Федерации (ст. 9, 10, 36, 42, 58, 71, 72, 76 - 78), в которой регламентируются два основных вопроса: права и обязанности граждан по охране окружающей среды и форма участия государства в данной сфере.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 (ред. от 29.08.2011) "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
В Челябинской области государственная политика в области управления и использования природных ресурсов согласно Постановлению Губернатора Челябинской области от 21.07.2010 N 185 (ред. от 25.08.2011) "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области" осуществляется Министерством промышленности и природных ресурсов Челябинской области.
Минпром является юридическим лицом, имеет печать с изображением герба Челябинской области, а также другие необходимые для осуществления своей деятельности печати, штампы и соответствующие бланки, счета, открываемые в соответствии с действующим законодательством.
Государственное управление определяется следующими признаками:
- это деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь, законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий;
- это прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
- это подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона", она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:
- законности управления;
- комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;
- сочетания организации как бассейнового, так и административно-территориального управления;
- разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;
- наиболее эффективного исполнения требований законодательства об охране окружающей среды в рамках реально существующих экономических возможностей.
Деятельность аппарата государства в сфере экологии осуществляется в формах:
- правотворческой,
- исполнительной,
- правоохранительной.
Компетенция высших органов законодательной власти в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности определена Федеральным законом "Об охране окружающей среды", полномочия Правительства РФ - Федеральными конституционными законами от 17.12.1997 и от 31.12.1997.
Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Распоряжением Правительства РФ от 26.04.2004 N 520-р в Аппарате Правительства РФ образован Департамент социального развития и охраны окружающей среды.
Под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Согласно п. 4 и 5 ст. 65 Закона об охране окружающей среды перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды), определяется Правительством Российской Федерации, а перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), - в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Следует выделить следующие основные теоретические проблемы правового регулирования отдельных видов экологического контроля, связанные с его осуществлением.
Первая проблема заключается в необходимости определения степени вмешательства государства в отношения по осуществлению производственного экологического контроля. Следует установить, насколько законодательство должно регулировать порядок осуществления производственного экологического контроля, а также законодательно предусмотреть, какие сведения и в какие сроки должны представляться хозяйствующими субъектами органам государственного экологического контроля и меры ответственности за несоблюдение этих требований.
Вторая проблема связана с осуществлением общественного экологического контроля. Идея о регулировании порядка его осуществления на уровне постановления Правительства Российской Федерации, выдвигавшаяся некоторое время назад, заслуживает детального рассмотрения: с одной стороны, деятельность общественных объединений в указанной сфере не должна жестко регулироваться государством, с другой - следует предусмотреть формы учета органами государственной власти результатов общественного экологического контроля.
Третья проблема - фактическое упразднение муниципального экологического контроля, впервые законодательно закрепленного Федеральным законом "Об охране окружающей среды" еще в 2002 г. В период активного перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти с 2004 по 2006 г. полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению экологического контроля сначала были переданы органам местного самоуправления, а затем были возвращены обратно, и в результате внесения изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об охране окружающей среды" муниципальный экологический контроль был фактически упразднен.
Вместе с тем, делая вывод, считаем целесообразным внесение следующих изменений в действующее законодательство РФ.
Внести в Закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды" изменение.
Часть 1 статьи 65 дополнить абзацем вторым в редакции:
"Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах полномочий указанных органов, определенных в статье 6 настоящего Закона, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьей 5 настоящего Закона".
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Законодательные и нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // "Парламентская газета", N 4, 23-29.01.2009.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "О Правительстве Российской Федерации" // "Российская газета", N 245, 23.12.1997.
3. Федеральный конституционный закон от 31.12.1997 N 3-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 05.01.1998, N 1, ст. 1.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011) // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
5. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // "Парламентская газета", N 209, 14.12.2006.
6. Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 30.11.2011) "Об особо охраняемых природных территориях" // "Российская газета", N 57, 22.03.1995.
7. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 18.07.2011, с изм. от 21.11.2011) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // "Парламентская газета", N 90, 31.12.2008.
8. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об охране окружающей среды" // "Собрание законодательства РФ", 14.01.2002, N 2, ст. 133.
9. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Российская газета", N 202, 08.10.2003.
10. Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 (ред. от 29.08.2011) "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 02.06.2008, N 22, ст. 2581.
11. Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 (ред. от 08.01.2009) "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // "Собрание законодательства РФ", 23.06.2003, N 25, ст. 2528.
12. Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 (ред. от 29.08.2011) "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 02.06.2008, N 22, ст. 2581.
13. Постановление Правительства РФ от 17.02.2000 N 138 (ред. от 05.01.2001) "О Правительственной комиссии по природопользованию и охране окружающей природной среды" // "Собрание законодательства РФ", 21.02.2000, N 8, ст. 969.
14. Постановление Правительства РФ от 03.08.1996 N 932 (с изм. от 30.12.2000) "Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра" // "Российская газета", N 153, 14.08.1996.
15. Постановление Правительства РФ от 15.04.1996 N 464 (с изм. от 30.12.2000) "О Федеральной целевой программе "Внутренние водные пути России" на 1996 - 2000 годы" // "Российская газета", N 96, 23.05.1996.
16. Постановление Правительства РФ от 13.09.1996 N 1098 (с изм. от 30.12.2000) "О Федеральной целевой программе "Отходы" // "Собрание законодательства РФ", 23.09.1996, N 39, ст. 4565.
17. Постановление Правительства РФ от 25.09.2008 N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)" // "Российская газета", N 205, 01.10.2008.
18. Постановление Правительства РФ от 15.01.2001 N 31 (ред. от 21.04.2010) "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" // "Собрание законодательства РФ", 22.01.2001, N 4, ст. 293.
19. Постановление Правительства РФ от 27.01.2009 N 53 (ред. от 31.03.2009) "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" // "Собрание законодательства РФ", 02.02.2009, N 5, ст. 625.
20. Распоряжение Правительства РФ от 26.04.2004 N 520-р (ред. от 03.02.2010) «Об утверждении структуры Аппарата Правительства Российской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 03.05.2004, N 18, ст. 1780.
21. Постановление Губернатора Челябинской области от 21.07.2010 N 185
(ред. от 25.08.2011) "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области" // СПС «Консультант Плюс».
Судебная практика
22. Определение ВАС РФ от 25.10.2011 N ВАС-13958/11 по делу N А05-13414/2010 // СПС «Консультант Плюс».
23. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2007 по делу N А76-16127/2006-51-456 // СПС «Консультант Плюс».
24. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 18.01.2010 по делу N А75-3114/2009 // СПС «Консультант Плюс».
25. Постановление Президиума Челябинского областного суда от 22.07.2009 по делу N 44-Г-80/2009 // СПС «Консультант Плюс».
26. Решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.07.2011 по делу N А76-10157/2011 // СПС «Консультант Плюс».
Литература
27. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.: ЗЕРЦАЛО; ТЕИС, 2006. С. 7.
28. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998. С. 3.
29. Бринчук М.М. Экологическое право. М.: ЮристЪ, 2009. С. 45.
30. Бринчук М.М. Экологическое право России. М., 2008.
31. Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 2006. С. 40.
32. Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О.Л. Дубовик. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 401.
33. Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах: Учебное пособие. М.: ООО "ТК "Велби", 2008. С. 80.
34. Духно Н.А. Экологический правопорядок. М., 2009. С. 118 - 193.
35. Лукьянчиков Н.Н., Потравный И.М. Экономика и организация природопользования. М., 2000.
36. Малько А.В., Соломатин А.Ю. Теория государства и права. Юридический Центр Пресс, 2007. С. 24.
37. Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.: Наука, 2011.
38. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 2009. С. 19.
Справочно-информационные издания
39. Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2011. N 1, 3, 6.