Выдержка из работы:
Введение
Актуальность темы обусловлена рядом аспектов. Так, Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» [41]. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.
В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.
Во-первых, в декабре 2008 г. было отмечено 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране.
Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).
При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:
- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);
- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.
Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики.
Учитывая стратегическую и тактическую актуальность заявленной темы, предметом исследования стала - проблематика местного самоуправления.
Объектом работы является - реформа системы местного самоуправления в Челябинской области.
Основной целью работы является изучение основных проблем реформы системы местного самоуправления в Челябинской области и разработка рекомендации по повышению ее эффективности.
Данная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
- изучить сущность, цель, этапы реформы местного самоуправления;
- изучить методы реализации муниципальной реформы;
- разработать алгоритм анализа системы местного самоуправления в Российской Федерации и в Челябинской области;
- проанализировать ситуации в муниципальных образованиях Российской Федерации в процессе реализации реформы местного самоуправления;
- изучить территориальные и структурные аспекты реформирования системы местного самоуправления в муниципальных образованиях Челябинской области;
- проанализировать финансово-экономические аспекты реформы системы местного самоуправления;
- изучить информационно-технологические аспекты реформы системы местного самоуправления;
- выявить основные проблемы реформирования системы местного самоуправления;
- дать предложения реформирования системы местного самоуправления и выработать методы их осуществления;
- дать оценку разработанных рекомендаций.
Информационной базой для анализа стали действующие (и ранее действовавшие) нормативные правовые акты и иные источники права России и зарубежных государств, публикации ученых и практиков. Параллельно был проведен отдельный анализ экономических, политических и правовых аспектов функционирования местного самоуправления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе работы мы пришли к следующим выводвам:
В конце 2003 года в Российской Федерации было юридически оформлено 11566 муниципальных образований, из них: городов - 579, поселков городского типа - 448, районов - 1588, сельских округов и сельсоветов - 8644, городских районов - 297.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая закончилась в 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу.
На 1 ноября 2010 г. в 30 субъектах Российской Федерации действуют законы о местном самоуправлении, как правило, аналогичные по структуре и содержанию Федеральному закону 131-ФЗ.
В Челябинской области, как и в некоторых других субъектах РФ на основе действующего законодательства была принята двухуровневая система местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда проблемами взаимоотношений органов государственной власти в данном субъекте Федерации и в муниципальных образованиях различных территориальных органов.
По результатам анализа, проведенного Центром политической конъюнктуры по заказу Общественной палаты Российской Федерации, Челябинская область отнесена к числу благополучных субъектов по проведению муниципальной реформы.
В 2010 году произошло изменение структуры органов местного самоуправления. На сегодняшний день в соответствии с Уставом г. Челябинска структуру органов местного самоуправления города составляют:
1) Представительный орган муниципального образования - Челябинская городская Дума;
2) Глава муниципального образования - Глава города Челябинска (Председатель Челябинской городской Думы);
3) Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - Администрация города Челябинска;
4) Контрольный орган муниципального образования - Контрольно-счетная палата города Челябинска.
Ключевым вопросом является кадровое обеспечение муниципальной реформы. В 17 субъектах Российской Федерации на 1 сельское поселение приходится от 2 до 3 муниципальных служащих. Хорошо организована работа по обучению муниципальных служащих в Челябинском, Магнитогорском, Кыштымском и Озерском городских округах, Верхнеуральском, Саткинском, Уйском и Чесменском муниципальных районах.
Однако в ряде муниципальных образований переподготовку и повышение квалификации прошли ничтожно малое число служащих.
В главе 8 нового Федерального закона по местному самоуправлению записано, что экономическую основу местного самоуправления (ст. 49) составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Вопрос разграничения муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями находился на особом контроле и в правительстве Челябинской области.
В Челябинской области с 2006 года идет процесс разграничения муниципального имущества. Однако за четыре года Заксобрание области приняло лишь 85 законов о разграничении имущества в 44 муниципальных образованиях, это 16% от общего числа. Большой перечень имущества разграничен только в 2010 году.
Одним из принципиальных отличий муниципальных образований поселенческого уровня, созданных на большей части территории страны, от ранее существовавших субмуниципальных структур (сельсоветов, волостей, сельских округов и т.п.) является наличие местного бюджета.
Сопоставление доходов и расходов в зависимости от области распределения средств бюджета Челябинского городского округа, показало, что распределение средств бюджета Челябинского городского округа является эффективным за период с 2006 по 2009 гг прибыль составила 81495638,50 рублей, окупаемость расходов бюджета происходит через 11,71 месяцев и индекс доходности составил 1,02 или 102%.
С увеличением количества муниципальных образований особую актуальность представляют доступность информации об органах местного самоуправления и их деятельности, об издании конкретных муниципальных правовых актах, информирование населения по конкретным вопросам раз вития муниципального образования.
Лидерами среди регионов Российской Федерации по количеству печатных СМИ, учрежденных с участием органов местного самоуправления, являются: Московская область - 73 печатных издания, Алтайский край - 66, Свердловская область - 55, Нижегородская область - 52, Ростовская область -50, Саратовская область - 39.
На сайте Московской области предусмотрен прямой диалог между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам реформы местного самоуправления, а также на оперативное разъяснение возникающих вопросов (интерактивное окно).
На территории Челябинской области такой опыт отсутствует.
Таким образом, города Челябинской области постепенно расширяют зону своего притяжения и нуждаются в дополнительных рычагах влияния на зону своего перспективного развития.
Объединение позволит сократить затраты на содержание исполнительных и представительных органов власти и даст возможность направить освободившиеся средства на здравоохранение или транспорт.
Изменения коснутся тех территорий области, где города являются столицами муниципальных районов.
Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.
1. Исключить из числа вопросов местного значения несвойственные муниципалитету функции.
2. Разделить вопросы местного значения поселений, районов и городских округов на списки обязательных и факультативных вопросов.
3. Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.
4. Челябинский городской округ должен получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставлении права расширять перечень решаемых им вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста.
Усилия по развитию местного самоуправления в Челябинской области сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях (это своего рода ключевые векторы дальнейших преобразований):
1. Адаптация муниципальной системы.
2. Усиление автономии муниципалитетов.
• 3. Стимулирование развития территории.
Ликвидировать лишнее управленческое звено, сократить чиновничий аппарат и повысить эффективность управления городами и районами необходимо производить в следующей последовательности.
1. Сначала необходимо внести изменения в уставы города и района. Затем дождаться истечения полномочий глав городских округов, и только после этого произойдет ликвидация администраций.
2. Ликвидировать некоторые городские округа на уровне администраций, а их функции передать в районы, чтобы сократить одну ступень руководства и, как следствие, расходы на бюрократический аппарат.
3. В сельских поселениях согласно закону будут проведены референдумы. А ликвидация городских округов предполагает завершение сроков полномочий действующих глав.
Прежде всего, этот процесс ожидает Сатку – уже во втором квартале текущего года. На очереди также Коркино, Аша, Троицк и Еманжелинск.
Обоснованные нами меры:
- усилить крупные города – центры урбанизации и экономического роста, создают им больше возможностей для свободы действий и кооперации с прилегающими к ним территориями;
- создать потенциал повышения самостоятельности для городских поселений, а также и для жизнеспособных сельских поселений;
- укрепить гарантии поддержки слабозаселенных периферийных территорий за счет создания на них местных (районных) органов власти – полноценных операторов государства.
- рассписать весь бюджет по долгосрочным программам, в них должны войти ведомственные и областные целевые программы, действующие сейчас. Кроме того, в течение 2011 года нововведение необходимо консолидировать с государственными проектами.
- во избежание в 2012 году дополнительной нагрузки на консолидированный бюджет из-за передачи от федерального центра ряда полномочий, что вызовет необходимость перераспределения финансовых потоков между областью и муниципалитетами, рекомендовать главам территорий не принимать необоснованных денежных обязательств в текущем и следующем году.
- Главам муниципалитетов необходимо проследить, чтобы бюджетные учреждения снизили в течение пяти лет потребление энергоресурсов на 15% по отношению к 2009 году. Таким образом, ежегодно снижать расходы по этому направлению бюджетники должны на 5%, а сэкономленные средства они смогут тратить на собственные нужды.
- В целях повышения бюджетных расходов деятельность органов власти области должна быть сконцентрирована на решении нескольких основных задач.
- Еще одной задачей бюджетной политики является ориентация бюджетной системы области на достижение конкретных результатов. Аналогичные программы должны быть приняты и в каждом муниципальном образовании;
- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти;
- переход к утверждению «программного» бюджета;
- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;
- реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
- совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных закупок;
- создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Челябинской области.
Эффективность реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов в Челябинской области может быть оценена по индикативным показателям, характеризующим:
- состояние и динамику структуры, количества бюджетных услуг;
- состояние и динамику структуры бюджетных расходов, направляемых на обеспечение предоставления населению бюджетных услуг, выполнение государственных функций.
Индикативные показатели реализации предложенных мер:
- увеличение доли государственных учреждений, переведенных на новую отраслевую систему оплаты труда;
- увеличение доли расходов бюджета Челябинской области, охваченных государственными, областными и ведомственными целевыми программами, в общем объеме расходов бюджета Челябинской области;
- наличие у всех исполнителей Программы перспективных планов, ориентированных на конкретные цели, измеримые результаты и содержащие индикативные показатели, характеризующие деятельность органов исполнительной власти Челябинской области;
- увеличение доли бюджетных учреждений, изменивших организационно-правовой статус, в общем количестве бюджетных учреждений Челябинской области;
- снижение доли неэффективных расходов в сферах здравоохранения, общего образования, жилищно-коммунального хозяйства и организации государственного и муниципального управления.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. - 25 декабря; 2009. - 21 января.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 9 апреля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 21. Ст. 3823; Российская газета. 2009. 12 апреля
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (в ред. от 28 сентября 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. -1998. -Ст. 3824; 2010. - N 40. - Ст. 4969.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (в ред. от 28 сенятября 2010 г.) (с изм. с 1 октября 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2000. - N 32. - Ст. 3340; 2010. - N 40. -Ст. 4969
5. Об общих принципах местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 (в ред. от 25 декабря 2008 г.; с изменениями от 10 января 2009 г.) // Российская газета. 2003. 8 октября; Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6236.
6. О статусе и границах Челябинского городского округа: Закон Челябинской области от 24 июня 2004 г., № 236-ЗО // Южноуральская панорама № 76 13.07.2004.
7. О разграничении государственной собственности на землю; Федеральный закон № 101-ФЗ от 17 июля 2001года. Ст.6.
8. Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности: Постановление Правительства РФ №140 от 04 марта 2002г.//Собрание законодательства РФ. 2002. №10. С.1001.
9. О разграничении государственной собственности на землю на территории Челябинской области: Доклад Министра промышленности и природных ресурсов Челябинской области на заседании Правительства Челябинской области 11 октября 2007 г.
10. О разграничении государственной собственности на землю: Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации от 23 июля 2001 г. № 30 ст. 3060
11. Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности: Постановление Правительства РФ №140 от 04 марта 2002г.//Собрание законодательства РФ. 2002. №10. С.1001.
12. О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период: Закон Челябинской области от 22 декабря 2005 г. N 439-ЗО
13. О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 2005 г. - № 5
14. Богов, Х.М. Основные направления оптимизации бюджетного законодательства // Экономический анализ: теория и практика. - 2009. - N 13. - С. 5 - 9
15. Государственные и муниципальные финансы. / Под ред. Г.Б. Поляка. - 2-е изд. - М.: Юнити, 2007. - 450 с.
16. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. - 560 с.
17. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
18. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005. 640с.
19. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект Велби, 2006. - 432 с.
20. Богов, Х.М. Основные направления оптимизации бюджетного законодательства // Экономический анализ: теория и практика. - 2009. - N 13. - С. 5 - 9
21. Голощапов Р. В. Теоретико-правовые аспекты административной реформы в современной России // Российская юстиция. - 2010. -№7. - C. 4-8.
22. Греф Г.О. О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. № 2. С. 20
23. Дементьев А. Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - N 4. - С. 18-24.
24. Добродомова, С. Управление финансами муниципального образования // Финансовая газета. Региональный выпуск. - 2009. - N 46. - С. 12 - 16.
25. Завьялов, Д.Ю. Оценка эффективности выравнивания уровня бюджетной обеспеченности на субрегиональном уровне // Финансы. - 2009. - N 8. - С. 12 - 15.
26. Кеня И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.//Муниципальная служба: правовые вопросы.-2009.-№4.с.2.
27. Костикова Г. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. - 2010. - №2. - С.19-22.
28. Костюков А.Н. Приоритеты конституционно-правового развития современной России //Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 1. - С. 3-1
29. Мишина, С. В. О финансовых основах местного самоуправления // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. - N 9. - С. 8 - 11.
30. Мишина, С.В. Направления развития доходной базы местных бюджетов Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. -N 6. - С. 14 - 18.
31. Мишина, С.В. Особенности формирования доходов местных бюджетов в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. - N 5. - С. 14 - 16.
32. Нанба С.Б. О "собственных" полномочиях органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 2010. -№12. - C. 44-49.
33. Невинский В.В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы правового регулирования // Рос. юстиция. - 2010. - N 11. - С.5-10.
34. Обсуждаются проблемы бюджетной политики регионов и муниципалитетов // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. - 2009. - N 6. - С. 5 - 9.
35. Пешин, Н. Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 8. - С. 49-56.
36. Пешин Н.Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления// Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 15. - с. 9.
37. Полещенко Д.А. Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления Российской империи и Российской Федерации: сравнительный анализ. // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - N 10. - С. 12 - 15.
38. РНЦ ГМУ Рекомендации по формированию территорий муниципальных образований // Муниципальная власть.2004. № 1. С. 46-54.
39. Соловьева, Е.Г. Реформирование местного самоуправления: исторические параллели // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. -N 2. - С. 10 - 16.
40. Д.А.Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Постоянный адрес статьи в Интернете: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.
41. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm
42. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ за 2006 - 2008 гг. // www.minfin.ru.
43. Источник: данные Министерства финансов РФ. // http://www.minfin.ru.
44. На Южном Урале проверят эффективность местных властей // www.up74.ru
45. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928